3. Improvement on Compulsory Education Investment System
「普九」的突擊性以及地區間發展的不平衡性, 使得當前我國普及義務教育面臨著鞏固與發展的雙重任務,需要政府在一個相當長的時期進行堅持不懈的努力, 而建立健全的政府義務教育公共投資制度是完成這一雙重任務的關鍵所在。 由此,課題組在深入探討各國義務教育公共投資現狀及總結國際經驗的基礎上, 對完善我國義務教育公共投資體制形成了一系列政策性建議。
重點加強中央和省級政府對義務教育公共投資和財政供給水平
在我國,公共教育經費因國家資源不足而受到限制是事實,但同時也存在一個公共教育投資戰略重點的選擇問題。 為在全國範圍內完成「普九」這一國民教育最重要的基礎工程,當前急需完善現行義務教育公共投資體制, 強化政府依法保證義務教育公共投資的責任和行為,把更多的公共資源配置在義務教育這一較低層面上, 建立起義務教育經費由各級政府共同分擔,非義務教育由政府、社會、個人分擔的機制。
為此,必須實現兩個指標的轉變: 一是改變當前義務教育總投資中政府公共投資(主要包括政府預算內經費和教育費附加)所占比例過低的狀況, 使義務教育總投資中政府公共經費所占比例由當前的72%(1998年)左右提高到85%以上的國際一般水平。 二是在中央、省、市縣、鄉鎮各級政府義務教育公共投資中,必須重點強化中央和省級政府的投資責任, 改變當前上述兩級政府在義務教育公共投資中比例過低、作用微乎其微的狀況。 據有關統計,1997年中央本級財政投向義務教育的資金僅占全國財政性教育經費(即公共教育經費)的0.5%。
為了實現上述轉變,國家應制定義務教育最低財政標準,對低於最低財政標準的縣鄉, 則由中央和省級財政自上而下地通過建立規範化的轉移支付或專項補助制度給予財政支持, 以此強化中央和省級政府對全國義務教育的宏觀調控能力, 提高中央和省級政府對義務教育的財政供給能力, 使中央和省級財政在義務教育投資中發揮實際作用。
對農村貧困地區現行義務教育投資體制進行調整,建立一種有別於全國其他農村地區的、相對集中的新分擔機制
中國是一個發展極不平衡的國家,人均GNP在縣與縣之間可以相差數十倍。 當前在廣大農村統一實行的縣、鄉、村三級負擔義務教育公共經費的體制, 顯然無法有效保證農村貧困地區義務教育公共經費的可靠來源。因此, 建議國家實行中央、省、縣、鄉四級共同分擔義務教育公共經費的新機制, 其核心是加大中央和省級政府對農村貧困地區義務教育的分擔責任, 可以採取財政轉移支付或專項補助方式加大中央和省級財政對貧困地區義務教育的投資比重, 從而減輕貧困地區義務教育公共投資的財政壓力。
這種分擔機制的具體分工責任是,對列入「普九」規劃的國家級和省級貧困縣, 由中央、省、縣、鄉四級政府共同分擔公共投資責任。根據義務教育最低財政標準, 對超出貧困縣支援能力的義務教育事業費部分,國家級貧困縣可由中央財政保證, 省級貧困縣可由省財政保證,基本建設費則由縣、鄉兩級按比例分攤。 對上世紀末未能完成「普九」的全國15%人口地區, 建議義務教育事業費全部由中央和省兩級財政按比例共同分擔, 以徹底減輕最貧困縣的財政負擔,縣級財政只負擔基本建設費。
以正稅替代教育費附加
教育費附加在我國現行義務教育公共經費來源中, 是僅次於政府財政預算撥款的第二大經費來源渠道,但由於教育費附加只屬於准稅性質, 其徵收、管理、使用規範強度不夠,不僅徵收率較低,且被挪用現象時有發生。 以正稅替代教育費附加有兩種方案,其一,開徵獨立的教育稅,專門用於義務教育, 以補充政府預算內教育經費的不足;其二,將教育稅附加併入新的農業稅中, 並從其中劃出一定比例用於鄉、村兩級義務教育的需要。
應特別指出的是,在當前的農村稅費改革中,把教育費附加併入農業稅已經在安徽省進行了試點, 農村教育經費來源面臨的這種結構性變化引起人們廣泛的關注, 政府必須對新的農業稅中用於教育的經費比例作出規定,並應使其高於現行教育費附加的徵收水平。 否則,基礎本不牢固的農村義務教育將出現整體性危機,中國整個義務教育事業將會出現大倒退。
將保障農村地區義務教育教師工資的責任適度集中
要從根本上解決農村教師工資拖欠問題,必須改革現行農村教師工資的發放體制。 除一些發達地區外,全國大部分農村地區都應將義務教育教師工資發放的責任適度集中, 由鄉一級上移至縣一級。同時,教師工資應與地方公務員工資同步,實行財政統一發放。 對於貧困縣,應將保障教師工資的責任進一步上移,建議中央和省級財政加大扶持力度, 由中央財政負擔國家級貧困縣、省級財政負擔省級貧困縣教師工資超出當地支付能力的部分; 對於經濟社會發展最薄弱的15%人口地區,義務教育教師工資應全部由中央和省級負擔, 以徹底減輕最貧困縣的財政壓力。
建立健全的政府對貧困學生的直接資助制度
家庭貧困仍是義務教育階段學生失學輟學的首要原因, 政府應當義不容辭地承擔起對貧困學生直接資助的責任,而不應將這一責任推給社會。 實施《義務教育法》,強制適齡兒童接受義務教育和向貧困學生提供資助, 是政府應當同時履行的責任和義務。因此, 建議各級政府認真履行義務教育法中關於「國家設立助學金幫助貧困學生就學」的規定, 儘早在全國範圍普遍建立政府公共經費負擔的政府助學金制度,使貧困學生受到政府的特別關注, 並獲得較為充分的經費資助。
必須努力提高義務教育公共投資效益
教師人力資源利用率是義務教育公共投資效益的首要方面,各級政府必須根據學齡人口變化趨勢, 對教師的初級培訓和招聘進行需求趨勢規劃,實行總量控制,以避免師資出現供大於求而無端增加財政負擔。
簡化義務教育學校內部管理層次和行政結構,嚴格核編控編,同時建立嚴格合理的教師分配、 調動和流動制度,解決當前因城鎮教師普遍超編、邊遠農村教師嚴重不足, 且餘缺不能有效調節而造成的教師資源配置不當問題。
此外,在對城鎮過密的學校佈局進行調整、撤並的同時,人口分散的邊遠農村地區學校的設置, 必須遵循因地制宜、從實際出發、方便學生入學的基本原則,以靈活多樣的辦學形式, 滿足兒童接受義務教育的基本需要。