一. 改革「分稅制」以確保穩健的縣及鄉鎮財政
不管是鄉鎮為主或是以縣為主的農村義務教育管理體制,財政薄弱均是農村義務教育運行的一大障礙。 在中國實施「分稅制」財政體制下,縣級財政和鄉鎮級財政只占全國財政收入的20%, 比中央政府占51%和省及地市兩級占27%為少。因此,如何建立起穩健的縣及鄉鎮財政成為「以縣為主」農村義務教育管理體制成功的一大關鍵。
在「分稅制」財政體制之下,從縣財政與中央財政的關係看,縣需要將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政。 而中央財政對縣的補助主要有稅收返還和數次機關事業單位增加工資補助。從這個關係來看,中央集中各地的增值稅、 消費稅收入增量較多,地方得到兩稅增量的比重則下降幅度大。 例如湖北省襄陽縣由1995年至2000年上繳中央「兩稅」總量一共25581萬元, 中央稅收返還分別爲14750萬元;中央稅收返還占上劃中央「兩稅」比重5年下降了26個百分點。 不但如此,從縣財政與省級和市級財政的關係看,省級和市級政府在中央集中一部分財力的基礎上, 又對縣鄉財力再次進行了集中。比如,河南省是「兩稅」增量的30%部分, 省財政分享15%,市級財政分享5%,縣財政僅分享10%。江西省實行「八稅共用」, 即資源稅、土地使用稅、印花稅、土地增值稅、個人所得稅、房産稅、 遺産稅及證券交易稅等八項地方稅收中的40%爲省級收入,市級財政分享「八稅」的10%, 縣財政分享50%。這一來縣的一部份稅收也集中到省級和市級政府手上。 最後,在高一級政府集中下一級政府稅收的情況下,導致最後一級政府即鄉鎮財政成爲最弱的一級財政。 例如在河南鄢陵縣,由於縣財政嚴重入不敷出,縣不得不將農業稅作爲縣級收入, 擠佔了一些原屬鄉鎮稅收範圍的稅源;由於大的稅源上級政府都拿走了, 稅收收入在鄉級財政實際支出中的比重極低。(陳錫文、韓俊,2002)
因此,分稅制實際上是一種財力層層集中的一種稅制,這迫使經濟不發達的縣、 鄉兩級財政收入明顯下降,使農村缺少相應的稅收來維持和發展各項公共服務, 其中包括農村義務教育的經費。另外「以縣為主」的農村義務教育管理體制仍定義在農村的行政區域上, 分稅制已經把縣及鄉鎮大部份稅收上繳更高一級政府。 因此,「分稅制」有必要進行改革以以確保穩健的縣及鄉鎮財政去支持「以縣為主」的農村義務教育管理體制的發展。
由於中央將主要稅種增值稅的75%劃爲中央收入,而留給地方的只是一些徵收成本較高的小稅種。 改革「分稅制」財政體制以確保穩健的縣及鄉鎮財政其中一個辦法是降低「兩稅」即增值稅和消費稅的上繳比率。 由於中國各縣收入不平均,降低增值稅和消費稅要以彈性和因地制宜的原則去處理, 徵收國家級貧困縣和收入高的縣的兩稅比率當然不盡相同。不過,降低「兩稅」的同時, 中央更要確保各縣級政府有財力推行「以縣為主」的農村義務教育管理體制, 必要時要加強對財力薄弱的縣的轉移支付。另外,省級政府和市級政府也應該降低對縣級政府的稅收集中, 省級政府和市級政府同樣可以以彈性和因地制宜的原則去徵收一定比率的縣級政府的稅收。
二. 建立由中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉鎮政府共同承擔的農村義務教育管理體制
建立一個由中央、省級政府、市級政府、 縣級政府和鄉鎮政府共同承擔的農村義務教育管理體制是確保農村義務教育穩定發展的辦法。 如上述第一點所言,「分稅制」使財政收入被層層集中起來, 但是卻有上級政府財政支出全部或部分地下放給地方政府的情況,其中在農村義務教育上的支出最為明顯, 中央政府和省級政府承擔農村義務教育的責任不夠。例如,湖北省襄陽縣在1990—2000年期間, 教育經費總額爲136656.5萬元,各級財政預算撥款55460萬元,占40.58%, 其中鄉級財政46919.6萬元,占34.33%,縣財政8540.4萬元,占6.25%,省級以上專款150.5萬元, 僅占0.1%。鄉鎮最弱的一級財政明顯地承擔著發展農村義務教育的責任。(陳錫文、韓俊,2002) 這種「上級出政策,下級出資金」的情況,加劇了縣及鄉鎮的財政困難。 由此可看出,中央政府分配到城鄉的財政資源是明顯不公平,城鎮財政資源充足, 反之,鄉鎮財政資源卻不足,「以縣為主」的農村義務教育管理體制就更加難以推行。 因此,在進行上述第一點「分稅制」改革的同時,必須建立起由各級政府共同承擔的農村義務教育管理體制。
建立起由各級政府共同承擔的農村義務教育管理體制具體的辦法是: 首先,計算當年農村義務教育的經費,在以一省之內依據各級政府的收入規定省級政府、 市級政府、縣級政府和鄉鎮政府承擔一定的農村義務教育經費比率, 以最高一級政府承擔更高的支出比率為原則,最後的經費缺口則由中央政府包底。 由於中國各省份經濟收入不同,東部省份經濟收入比中,西部省份為高。 因此,各省份承擔農村義務教育經費的情況不同,由於東部省份經濟收入較高, 其要中央政府包底的經費缺口比中、西部省份低。由此, 中央政府的農村義務教育經費就更能夠用得其所。
「分稅制」的改革和建立各級政府共同承擔的農村義務教育管理體制的實施可以切實地拉近城鄉教育差距。 這對建立優良的農村教師隊伍和完善農村學校設備有很大的幫助。
三. 加快立法以確立各級政府對農村義務教育的責任
國務院應該加快完善中國的義務教育法,只有通過法律的形式才能規範中央、省、市、縣、 鄉鎮各級政府對農村義務教育的責任和義務。 中國城鄉之間的巨大差別直接導致中國義務教育上城鎮與鄉鎮之間的極度不均, 以往在沒有完善義務教育法的情況下,財力薄弱的鄉鎮政府卻負擔了大部份農村義務教育的責任, 其結果便是農村義務教育辦學條件差、師資隊伍不佳、許多貧困農村的孩子因交不起學費而失學等。 因此不論是城鎮或是農村的孩子,接受義務教育是所有中國兒童的權利。 教育不但是強國之本,也是提高國民質素的根本方法。 故此,國務院需要進一步完善中國義務教育法,從而確立各級政府對農村義務教育的責任和義務, 根本上改變農村的教育困境。
四. 建立監察和審查各級政府使用義務教育經費的制度
過去由於缺乏適當的監察和審查的工作,義務教育經費被挪用的情況經常發生。 因此,必須建立一個由國務院直接統轄的監察和審查的工作部門, 監察各級政府使用教育經費的情況。部門的監察工作可以包括:
- 監督和審計各級政府使用義務教育經費的情況,以確保經費可以被充分的使用在義務教育上。
- 監督下一級政府請求上一級政府轉移支付經費的情況。這樣除了可以範轉下一級政府使用轉移支付的情況,也可以保證包括義務教育經費在內的轉移支付財政用得其所。
- 擴大輿論監督。充分利用傳媒機構監督政府對義務教育的工作情況,而且各學校有權對影響學校運作的政策提出意見。
禁止各學校學亂收費。監察部門可以配合各教育部門加強對教育收費的監督。
五. 精簡架構,建立廉價高效的政府
中國各級政府事業單位和行政部門的人員過度膨脹已對公共財政構成巨人的壓力。 中國政府現在擁有4000萬幹部,整體的人事行政支出佔國家財政總支出的四成。 人員過多尤其表現在縣鄉政府機構上,例如泰和縣1994年財政供養人員爲10276人,2000年爲13676人, 增加了3400人,年均增長4.9%。而襄陽縣1993年全縣財政供養人員爲16667人, 2000年已達34699人。(陳錫文、韓俊,2002)故此,中國的行政管理費及薪金, 幾乎佔當地財政收入的80%-90%,只留下10%-20%去支持各項公共服務。 不但如此,中國國民供養政府人員的比率也很高,以全國人口記算, 平均32.5名國民供養一位政府人員,而且一些縣級政府,例如陝西黃龍縣, 平均9位農民要供養一位政府人員。政府人員的過度膨脹不單增加居民尤其是農民的負擔, 而且還令包括農村義務教育在內的各項公共服務得不到適當的支援和發展。 因此,精簡架構不但可以節省行政管理經費和提高廉價高效的政府,而且各項公共服務的經費也可以增加。