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從國際比較看完善我國義務教育投資體制

長期以來,教育投入不足一直是困擾我國基礎教育發展的難點問題, 特別是面對農村稅費改革以後,農村義務教育投入以財政撥款為主, 以農村教育費附加、教育集資和學生雜費為輔的多渠道投入的基本格局將發生重大變化, 財政撥款(外加雜費收入)成為教育投入的單一渠道, 而各級財政對教育投入的分擔體制尚未建立,由此可能造成農村教育投入的「空擋」。 因此,如何完善我國義務教育投資體制更成為社會廣泛關注的問題。

由中央教育科學研究所比較教育研究中心完成的「九五」教育部重點課題「中外普及義務教育難點問題研究」, 對中、美、法、德、日等13個發達國家和發展中國家義務教育投資問題, 進行了較為廣泛的個案研究和深入的綜合比較研究,總結了各國義務教育投資的一般經驗或基本原則, 並據此對完善我國義務教育公共投資體制提出了頗具建設性的意見。 課題負責人、比較教育研究中心主任高如峰研究員日前接受了記者的採訪。

各國義務教育投資的基本經驗

自從歐美國家率先於19世紀下半葉開始普及初等教育以來,義務教育已經走過了百餘年的歷程。 今天,當人類邁入21世紀之際,全球192個國家或地區中已有170個宣佈實施義務教育。 世界各國在普及義務教育過程中,曾遇到過種種困難與挑戰, 其中最棘手的問題就是義務教育投資,主要涉及義務教育投資制度、 教師工資制度以及特別扶持制度等三大方面。各國在長期實踐中逐漸積累了經驗, 並形成了各自的具有豐富內涵的義務教育投資體制。

 

政府公共投資構成了義務教育的絕對財源

不僅在美國、法國、德國、日本、瑞士、俄羅斯等發達國家, 而且在印度、韓國、印尼、埃及、肯雅等發展中國家, 來自政府的公共經費一般均占義務教育投資總額的85%-90%左右。 這充分體現了義務教育應由政府舉辦,其經費應由政府公共經費承擔的基本原則。 以政府公共經費負擔義務教育的重要意義在於,能夠通過政府公共資源的再分配, 排除各種因素對義務教育的制約和干擾,切實保證一國範圍內義務教育的實際需要和均衡發展, 並為每個適齡兒童接受義務教育創造較為平等的機會。

各國政府公共經費的來源主要來自於各級政府的稅收,但在籌措方式上存在三種不同模式: 從政府財政總收入或財政預算中劃出一定比例,而不開徵用於教育的專門稅種; 把某些特定的稅收收入作為義務教育公共經費的來源;財政預算與專門稅收二者並用。

研究表明,不少國家在實施義務教育的最初階段,即19世紀末和20世紀初, 也曾採取過由地方當局獨立開徵教育稅的方式籌措義務教育公共經費, 但由於其具體操作上有一定難度,以及在二戰結束後的半個世紀以來, 義務教育已愈發成為各國的一項非常重要的公共事業,因此在當今世界, 大部分國家多採用第一種籌措經費的方式,即將包括義務教育在內的公共教育經費直接納入各級政府的年度財政預算之中, 從而使教育財政成為政府普通財政的組成部分,使義務教育公共經費全部來源於普通稅收。

 

義務教育公共投資並非一定遵循「主管者負擔」的原則

從管理體制上看,世界上無論是分權國家還是集權國家,各國對教育大多實行分級管理。 作為基礎教育重要組成部分的義務教育,多由基層地方政府主管, 但其公共投資則由各級政府共同負擔,中央或較高層次的地方政府甚至負有更大的投資責任。 如美國的初等義務教育由地方學區主管,而對義務教育的公共投資主要有州和學區共同分擔。 德國初等義務教育由市鎮管理,對其公共投資則由中央和市鎮政府共同分擔。 這種共同投資的體制,對於促進一國內不同地區義務教育能夠比較均衡的發展, 起著關鍵性的保障作用。

研究表明,美國、法國、德國、日本在19世紀末推行義務教育之初, 都曾將義務教育公共投資的責任全部轉嫁到基層地方政府。當時出現的普遍問題是, 這種低重心的投資體制給基層地方財政造成沉重壓力,甚至使地方財政長期處於貧困狀態, 而義務教育的推進則困難重重。面對困境, 各國採取的對策是適時調整和改革公共投資體制的內部機制, 加大中央和高層次地方政府的投資責任,使政府投資主體的重心上移。 總的趨勢是義務教育公共投資主體從原來的三級行政當局上移至一級或二級行政當局, 使中央財政和州、省、邦等高層次地方財政在義務教育公共投資中負有主要責任, 成為投資主體。

 

教師工資由中央或較高層次地方政府承擔

在世界各國,教師工資歷來是義務教育公共經費的最主要支出,一般達到政府公共投資的80%左右。 許多國家在實施義務教育之初,曾將義務教育視為基層的責任, 並將教師工資經費的支付責任也一併交給了基層地方政府。這種作法不僅給地方財政造成很大負擔, 而且無法切實保證教師的工資。為解決這一問題,各國相繼調整了教師工資的管理籌措體制, 採取的基本辦法是將保障教師工資的責任上移或適當集中,由中央和高層次地方政府分擔主要責任。

在法國、泰國、韓國、埃及等國,均將義務教育教師工資全額納入中央財政預算, 由中央財政獨立負擔。日本的國立學校教師工資全額由中央財政獨立負擔, 地方學校教師工資由中央和都道府縣財政各負擔一半。 德國和印度義務教育教師工資全額由州或邦財政獨立負擔。美國教師工資雖然由地方學區支付, 但由於地方學區經費的半數以上來自州政府的財政補助撥款, 故實際上教師工資是由州和地方學區共同負擔的。

研究認為,實行集中或比較集中的教師工資管理體制,教師工資由中央和高層次地方政府承擔, 不僅切實保障了教師工資的發放,而且能在全國或全省範圍內為義務教育教師創造一個大體相當的福利條件, 從而保證教師隊伍的穩定。

 

充分關注處境不利地區和群體的義務教育

義務教育就其性質而言,是一種以國家強制力推行的教育, 其宗旨在於在一國範圍內實現基礎教育基本均衡的發展, 並為全體適齡兒童少年提供較為平等的受教育機會。據此,各國在長期實踐中, 形成了各自針對處境不利地區和群體的特別財政支持制度,主要包括以下措施:

其一,國家實施免費義務教育,即義務教育的全部費用支出均由政府公共經費承擔。 這一措施使義務教育為全體適齡兒童少年,特別是為處境不利兒童少年提供了接受教育的平等機會, 使教育成為一項全體民眾均能享受的基本的公共服務。 當一國的財政能力不可能承擔全國範圍內的免費義務教育時, 一些國家的免費義務教育首先從經濟落後的處境不利地區開始,並遵守社會貧弱階層優先, 初等教育優先的原則。

其二,國家建立有效的政府財政轉移支付制度,幫助處境不利地區達到一定的義務教育財政水平, 以使義務教育能夠在不同發達地區得到較為均衡的發展。

其三,國家為處境不利的貧困學生就學提供直接財政援助,主要包括設立政府助學金, 免費提供課本和學習用品以及交通、午餐補助等。

 

我國義務教育公共投資的現狀與困境

當人類邁入21世紀之際,中國普及義務教育已經走過了15年的歷程, 並在我們這樣一個社會經濟發展極不平衡、國家財力嚴重不足的國家取得了重大進展。 但毋庸置疑,20世紀末所實現的在85%人口地區「普九」仍是低水平的, 其辦學基礎設施條件、投資水平及師資狀況僅能滿足最低的標準; 在一些已實現「普九」的二片、三片地區,「普九」的基礎並不牢固, 政府公共投資的保障機制尚不健全,縣、鄉、村分級辦學的投資責任沒有或無法落實。 特別是在貧困地區,由於經濟社會發展水平低,可供投向義務教育的資源嚴重匱乏, 至今尚未建立起穩定可靠的政府義務教育公共投資的健全體制。 而在我國經濟社會發展最薄弱的15%人口地區,依據現行以縣、鄉、村作為主體的投資體制, 要在2010年實現「普九」仍是一項極其艱巨的任務。

80年代中期以來,我國義務教育投資來源,從原來國家投資的單一體制逐步形成目前的以國家財政性教育經費為主, 來源渠道多元化的投資體制。其來源渠道可概括為財、稅、產、費、社五項, 其中前三項分別指政府財政預算內撥款、教育稅附加和中小學校辦產業收入,屬於國家財政性教育經費, 即公共教育經費。其餘兩項為學生雜費收入和社會集資與捐資助學收入。

我國公共教育經費總量一直處於嚴重短缺之中。長期以來,我國以只占世界約5%的公共經費, 支撐著擁有世界學生總數25%的龐大的教育規模。因此, 我國教育經費的許多重要指標均遠遠低於世界平均水平,甚至低於發展中國家的平均水平。 90年代以來,我國財政性教育經費占GNP的比重一直徘徊在3%以下, 從1991年的2.85%降至1996年的2.74%,後回升到1999年的2.79%,但與4%的目標仍相距甚遠。 而在1991年,同一指標世界平均為5.1%,發展中國家平均為4.1%, 聯合國教科文組織呼籲世界各國在2000年應實現6%的目標。

由於國家公共教育經費總量短缺,而且投向義務教育的份額偏低, 我國義務教育公共投資一直停留在低水平上。研究人員認為,義務教育較之非義務教育, 具有體現教育公平的基本特徵,由此義務教育經費理應更多地依賴於國家財政, 這是世界各國的通行做法。但我國義務教育總經費中財政性經費所占比例嚴重偏低, 甚至低於高等教育。1996年這一比例僅為74。58%,而國際通常比例則在85%以上。 投資體制不盡合理,政府投資主渠道的投資力度不夠,是我國目前義務教育公共投資體制的最大問題。

據記者瞭解,安徽省屬已實現「普九」的二片地區,2000年進行農村稅費改革試點, 取消教育費附加和教育集資後,全省教育事業經費每年減少大約10億元。 根據中央和省裏有關稅費改革的規定,教師工資、中小學危房改造資金均由財政預算安排。 但事實上鄉鎮財政根本無法支撐龐大的義務教育,義務教育投入不足的問題更加突出。

我國義務教育公共投資體制如何完善

「普九」的突擊性以及地區間發展的不平衡性, 使得當前我國普及義務教育面臨著鞏固與發展的雙重任務,需要政府在一個相當長的時期進行堅持不懈的努力, 而建立健全的政府義務教育公共投資制度是完成這一雙重任務的關鍵所在。 由此,課題組在深入探討各國義務教育公共投資現狀及總結國際經驗的基礎上, 對完善我國義務教育公共投資體制形成了一系列政策性建議。

 

重點加強中央和省級政府對義務教育公共投資和財政供給水平

在我國,公共教育經費因國家資源不足而受到限制是事實,但同時也存在一個公共教育投資戰略重點的選擇問題。 為在全國範圍內完成「普九」這一國民教育最重要的基礎工程,當前急需完善現行義務教育公共投資體制, 強化政府依法保證義務教育公共投資的責任和行為,把更多的公共資源配置在義務教育這一較低層面上, 建立起義務教育經費由各級政府共同分擔,非義務教育由政府、社會、個人分擔的機制。

為此,必須實現兩個指標的轉變: 一是改變當前義務教育總投資中政府公共投資(主要包括政府預算內經費和教育費附加)所占比例過低的狀況, 使義務教育總投資中政府公共經費所占比例由當前的72%(1998年)左右提高到85%以上的國際一般水平。 二是在中央、省、市縣、鄉鎮各級政府義務教育公共投資中,必須重點強化中央和省級政府的投資責任, 改變當前上述兩級政府在義務教育公共投資中比例過低、作用微乎其微的狀況。 據有關統計,1997年中央本級財政投向義務教育的資金僅占全國財政性教育經費(即公共教育經費)的0.5%。

為了實現上述轉變,國家應制定義務教育最低財政標準,對低於最低財政標準的縣鄉, 則由中央和省級財政自上而下地通過建立規範化的轉移支付或專項補助制度給予財政支持, 以此強化中央和省級政府對全國義務教育的宏觀調控能力, 提高中央和省級政府對義務教育的財政供給能力, 使中央和省級財政在義務教育投資中發揮實際作用。

 

對農村貧困地區現行義務教育投資體制進行調整,建立一種有別於全國其他農村地區的、相對集中的新分擔機制

中國是一個發展極不平衡的國家,人均GNP在縣與縣之間可以相差數十倍。 當前在廣大農村統一實行的縣、鄉、村三級負擔義務教育公共經費的體制, 顯然無法有效保證農村貧困地區義務教育公共經費的可靠來源。因此, 建議國家實行中央、省、縣、鄉四級共同分擔義務教育公共經費的新機制, 其核心是加大中央和省級政府對農村貧困地區義務教育的分擔責任, 可以採取財政轉移支付或專項補助方式加大中央和省級財政對貧困地區義務教育的投資比重, 從而減輕貧困地區義務教育公共投資的財政壓力。

這種分擔機制的具體分工責任是,對列入「普九」規劃的國家級和省級貧困縣, 由中央、省、縣、鄉四級政府共同分擔公共投資責任。根據義務教育最低財政標準, 對超出貧困縣支援能力的義務教育事業費部分,國家級貧困縣可由中央財政保證, 省級貧困縣可由省財政保證,基本建設費則由縣、鄉兩級按比例分攤。 對上世紀末未能完成「普九」的全國15%人口地區, 建議義務教育事業費全部由中央和省兩級財政按比例共同分擔, 以徹底減輕最貧困縣的財政負擔,縣級財政只負擔基本建設費。

 

以正稅替代教育費附加

教育費附加在我國現行義務教育公共經費來源中, 是僅次於政府財政預算撥款的第二大經費來源渠道,但由於教育費附加只屬於准稅性質, 其徵收、管理、使用規範強度不夠,不僅徵收率較低,且被挪用現象時有發生。 以正稅替代教育費附加有兩種方案,其一,開徵獨立的教育稅,專門用於義務教育, 以補充政府預算內教育經費的不足;其二,將教育稅附加併入新的農業稅中, 並從其中劃出一定比例用於鄉、村兩級義務教育的需要。

應特別指出的是,在當前的農村稅費改革中,把教育費附加併入農業稅已經在安徽省進行了試點, 農村教育經費來源面臨的這種結構性變化引起人們廣泛的關注, 政府必須對新的農業稅中用於教育的經費比例作出規定,並應使其高於現行教育費附加的徵收水平。 否則,基礎本不牢固的農村義務教育將出現整體性危機,中國整個義務教育事業將會出現大倒退。

 

將保障農村地區義務教育教師工資的責任適度集中

要從根本上解決農村教師工資拖欠問題,必須改革現行農村教師工資的發放體制。 除一些發達地區外,全國大部分農村地區都應將義務教育教師工資發放的責任適度集中, 由鄉一級上移至縣一級。同時,教師工資應與地方公務員工資同步,實行財政統一發放。 對於貧困縣,應將保障教師工資的責任進一步上移,建議中央和省級財政加大扶持力度, 由中央財政負擔國家級貧困縣、省級財政負擔省級貧困縣教師工資超出當地支付能力的部分; 對於經濟社會發展最薄弱的15%人口地區,義務教育教師工資應全部由中央和省級負擔, 以徹底減輕最貧困縣的財政壓力。

 

建立健全的政府對貧困學生的直接資助制度

家庭貧困仍是義務教育階段學生失學輟學的首要原因, 政府應當義不容辭地承擔起對貧困學生直接資助的責任,而不應將這一責任推給社會。 實施《義務教育法》,強制適齡兒童接受義務教育和向貧困學生提供資助, 是政府應當同時履行的責任和義務。因此, 建議各級政府認真履行義務教育法中關於「國家設立助學金幫助貧困學生就學」的規定, 儘早在全國範圍普遍建立政府公共經費負擔的政府助學金制度,使貧困學生受到政府的特別關注, 並獲得較為充分的經費資助。

 

必須努力提高義務教育公共投資效益

教師人力資源利用率是義務教育公共投資效益的首要方面,各級政府必須根據學齡人口變化趨勢, 對教師的初級培訓和招聘進行需求趨勢規劃,實行總量控制,以避免師資出現供大於求而無端增加財政負擔。

簡化義務教育學校內部管理層次和行政結構,嚴格核編控編,同時建立嚴格合理的教師分配、 調動和流動制度,解決當前因城鎮教師普遍超編、邊遠農村教師嚴重不足, 且餘缺不能有效調節而造成的教師資源配置不當問題。

此外,在對城鎮過密的學校佈局進行調整、撤並的同時,人口分散的邊遠農村地區學校的設置, 必須遵循因地制宜、從實際出發、方便學生入學的基本原則,以靈活多樣的辦學形式, 滿足兒童接受義務教育的基本需要。