關於我們

社會援助與社會發展: 國際經驗初探
背景

社會援助(Social Assistance)制度是幾乎所有社會保障制度的共同基本原素。社會援助制度的首要目標是克服貧困,保障全體公民的最基本生活權利。社會援助作為社會保障制度的一環,與它的起源—慈善救濟的差異,在於它成為一種國家和社會對個人維持最基本的社會生活的責任和義務的製度化保障,在現代社會生活成了不可或缺的安全網。

社會援助制度的歷史源遠流長,一般追溯到1601年英國的濟貧法。目前世界上有140多個國家中實施社會援助制度。各國根據國情、歷史條件等累積了不少有價值的探索理論和構思、運行的經驗、以至教訓和總結。

我國隨著國家的進步,在20世紀90年代開始設立並逐步完善城鎮最低生活保障制度(下簡稱“低保制度”),整個制度由構思到運作,以至逐步完善,不到20年。有關的政策法規、管理體制和運行機制雖已基本確立,不過仍然有不少理論及實際運行上的挑戰,需要適應不斷變化的社會經濟條件不時作出調整。我國現時的低保制度主要是實際需要引發的製度創新,主要是適應我國的國情和社會經濟發展,對國外處理城市的貧窮、社會救濟及社會保障制度發展的經驗較少系統性地吸取養分和啟發。

本研究希望踏出一小步, 較深入地探討美、英、法、德、瑞典、香港、新加坡、日本、印度、巴西等多個國家的社會援助制度,了解它們的製度環境(institutional setup)到運作制度、與其它社會保障項目的相互關係等,下一步可以分析其成功和失敗的經驗、面臨的問題和改革的趨勢等。

研究方法

本研究以文獻蒐集及整理為主。我們以各國有關部門公開出版的資料為藍本,參考各國際組織的報告 [1],與及學術界的評論。我們的研究的基礎工作之一是核對及整合有關數據。另外由於本研究的主要關心點在於政策及內部管理運作的啟示,部分內容無法在公關數據獲得,因此研究隊以書信或者電郵向有關國家或地區的相關部門或學者,作出調查及詢問,並確認根據公開的資料整理出來的素材的真確性。

在國家及地區選取上,我們主要考察九個國家及地區,包括美國、英國、和三個歐陸國家—德國、法國、瑞典,四個亞洲國家及地區,包括日本、香港、新加坡及台灣,但在蒐集及整理資料時,遇上其它國家有益的經驗及啟示,我們也加入報告中。

社會援助制度: 角色、分類及趨勢

1.社會援助制度與社會保障體系

我們考察的各國的社會保障支出相差甚遠,但可以龐統分為三大類。一是歐陸國家包括法國、德國、瑞典等,社會保障開支都佔國民生產總值13%或以上;二是美國和日本,兩個分別個人自由與家庭責任極端的發達國家,社會保障開支都佔國民生產總值約8-9%;最後是作為東亞國家較發達地區的代表新加坡、台灣和香港,社會保障的開支都只佔國民生產總值不足3%。

這些國家的社會保障體系包括供款式的社會保險項目如養老金制度、殘疾、失業、生育及疾病等,與及各種毋須供款的社會援助制度,如最低收入保障制度、家庭津貼等。供款式的製度的一般由雇主、僱員共同供款,部分也有政府財政投入,以鼓勵供款。供款式的社會保障制度的受益者僅限於供款者(雇主的供款被視為是替僱員作出的);雖然不少這些制度是全民強制供款,但有收入豁免條件,使收入低於某水平的人士可以毋須供款而享受保障。非供款式的製度則由國家財政支付,一般需要經濟審查,有明確的對象。

歐陸國家的社會保障制度有一套名為生命週期框架的共同哲學基礎:社會根據生命週期的不同階段為個人及家庭提供不同的社會保障項目:由發放家庭津貼與所有有孩子的家庭,到給與青年人就業津貼,失業者失業津貼,到年老時發放老年年金;而社會援助在這個框架下,是低收入家庭在其它社會保障項目中得不到幫助,或者得到的幫助不足夠,作為他們的最終依靠的安全網。

 

標準歐洲國家的生活週期框架

0-16

16(18)-24

24-60

60或以上

全民兒童津貼(UCA)

 

 

 

教育津貼 (EA)

 

 

 

 

喪失收入保險(ILI)

社會援助(須經濟審查)SA

供款式孤寡退休金CSP

 

 

 

 

全民退休金 UP  

供款式退休金(強制) CP

供款式孤寡退休金CSP個人養老金PP

社會援助SA

殘疾津貼(包括天生殘疾及後天長期或短期殘疾)

人力資源/教育投資

 

 

再培訓、就業保障、最低就業標準及工資

 

健康、災害、家庭保護、及社區照顧

資料來源:Chris de Neubourg, “Social Safety Nets and Targeted Social Assistance: Lessons from the European Experience”. Maastricht University

UCA = Universal Child Allowance; EA = Educational Allowance; ILI = Income Loss Insurance;

SA = means tested Social Assistance; CSP = Contributory Survivors Pension; UP = Universal Pension

CP = Contributory Pension (compulsory); PP = Private Pension; DA= Disablement Allowance

 

社會援助制度在社會保障制度中扮演有限度的角色

供款式與非供款式的社會保障項目在各國的相對分額甚不一致。在法國、德國、日本、台灣等國家及地區,約65%的供款來自雇主及僱員的供款 [2],新加坡更是超過95%的社會保障支出來自其雇主僱員雙方供款的中央公積金制度。而國家稅收(包括一般稅收及社會保障專項稅數)是英國、瑞典、香港的社會保障支出的主要來源。香港在強制私營公積金在2000年正式運作之前,更是由政府財政承擔100%的社會保障支出。

我們考察的國家和地區的經濟都屬於較為發達,它們的社會保障制度也歷史較悠久(新加坡、台灣及香港除外),己發展出很多不同的項目。剛及提及的供款式的項目一般是與勞動市場的風險有關,如失業、退休、職業病及意外等。即使在非供款式的製度中,社會援助也只是其中一環。

 

各國非供款式的社會援助項目

 

最低

收入保障

房屋津貼

家庭津貼

單親津貼

條件性就業津貼

兒童津貼

全民

經濟審查

非家庭照顧

家庭照顧

法國

德國

-

(稅務優惠)

瑞典

-

-

-

-

英國

-

-

-

美國

-

-

-

-

日本

有*

-

-

-

新加坡

-

-

-

-

-

-

-

香港特區

-

-

-

-

-

台灣地區

-

-

-

-

-

-

資料來源:OECD (2004) Benefits and Wages

 

上表概括了有關國家或地區的非供款式社會保障項目,社會援助只是其中一項。除了香港的綜合援助制度,各國都有一系列的社會轉移支付的項目:

  • 社會援助,又稱最低收入維護:提供貧窮者最低收入的財政資助。這些項目一如我國的最低生活保障制度,提供差額補助,使家庭或個人收入達致全國或地區性的指標。這些制度都是被視為最低的手段,是主要的減貧(數量和深度)項目。但由於它們都設有經濟審查(資產及收入),受助者的其它收入都會影響收到的援助水平,因此常被批評為不能令受助者長遠脫離貧困。
  • 住房津貼:對住房開支的各類援助,包括現金資助,其它財政支持(如低息貸款等)及實物援助(如廉租房)。
  • 家庭援助(全民或者需要經濟審查):給與養有兒童的家庭。
  • 單親家庭津貼:減低單親家庭陷入貧窮的機會,主要是考慮到她們只有一人賺取收入又要兼顧照顧兒童和其它家庭責任。形式一般為現金津貼或者稅務優惠。
  • 條件性就業津貼:這種津貼是近十數年來各國為了增加有勞動能力的公共福利領取的工作動力,一致採取的方法,即是在一定時限和條件下,允許領取津貼者進行有報酬的工作而毋須在原來的援助金中全數扣減有關報酬,又或者加上減免部分社會保險供款比例或者享有其它稅務優惠。
  • 照顧兒童援助:為家有孩子的家庭以多種形式提供多類型的財政及服務援助,包括現金津貼、減免稅項或者提供財政資助予提供托兒所等機構。這些對兒童的年齡或者所需的照顧一般有所限制。

 

在歐洲各國社會保險的歷史悠久,是社會保障體系中的主角,加上不少國家的各類非供款式的津貼都是發放予全民的,例如其基礎養老金制度和家庭津貼是全民都可領取的,而全民健康服務制度提供免費醫療,免費教育也直到大學階段,這些項目發揮的實際減貧作用龐大,已經編織好一個相當緊密的安全網,使社會援助制度只需扮演一個較小的、剩餘式的角色。一般而言,他們的社會援助開支不高於GDP的2%,只是整體社會保障開支的10%或更低。日本、台灣和新加坡的製度亦是重社會保險,輕社會援助,但原因卻是因為他們都有龐大的社會保險制度,而對社會援助的資格訂得較嚴。與他們相對的是美國、英國以及香港,她們的社會保險制度相對而言,並不發達(香港在2000年開始實施強制性私營公積金制度前更是無任何社會保險項目),但他們的社會援助的重要性則明顯較高。

 

社會援助制度分類

社會援助制度的分類可以採用多種方法。以下我們介紹兩種。

 

1. 剩餘模式與針對援助模式

  • 剩餘模式:實行剩餘模式的主要為歐陸國家,在我們選取的國家中包括法國、德國和瑞典,但也包括新加坡和日本。這些國家都有較成型的社會保險制度作為社會保險體系的主體。他們的社會援援主要是基於全民或者比較慷慨的家庭津貼,與及提供給與貧窮者的需經審查(的津貼,作為社會最後安全網(the net of last resort)。
  • 針對援助模式:針對援助模式較為盎格魯撒克遜(Anglo-Saxon)系國家,包括英國、美國、澳洲、紐西蘭和加拿大選取,她們一般被視為是較依賴社會安全網。她們的社會保險制度所佔的份額較少(如養老金制度、醫療保險以及失業保險等),而較大的力度放在要把援助針具對性地(targeted)給與需要和值得幫助(deserving)的貧窮者。但針對援助模式的典範非特區香港莫屬。

關於兩種模式那種優越的辯論十分多,比較一致的結論是社會保障開支較高的國家貧窮率 [3]較低。 (見表一)而爭論的如果是何者更具成本效益,則針對式的社會安全網但一般在投入的金錢能夠達致減少貧窮的比例上較優勝。

 

2. 支持型、選擇型及包融型

支持型的社會援助制度,一般准入資格寛松,津貼水平較高,但設置動力機制和施加較多壓力讓受助人要盡快投入勞動市場。我們選取的國家中法國、德國和瑞典都屬於支持型,而很多中歐和北歐國家的社會援助制度也可以劃入這個類型。這些國家由於整體社會保障制度相對完善,因此社會援助制度只是扮演一個很小的最後安全網的角色。瑞典的資助水平最高,但同時又訂立十分嚴謹的經濟審查程序和促進再就業的措施。法國的援助水平是全國統一的(較瑞典為低),但賦予地方負責個案的社工較大的權力,要求受助者投入勞動市場又或進行其它活動。屬於這類型的國家都會依據受助人的實際需求,不設領取社會援助的上限時間。德國的社會援助制度一般分門別類,也要求家庭承擔較大的責任,才容許申請者受助。

選擇型的社會援助制度要求家庭負起較高的責任。它們一般會設立領取社會援助的最長時間,而援助水平也不是全國劃一標準的。它們容許地方政府有極大的自主權,包括在製度的設計和執行,也包括財政負擔,後果是地區性的製度和援助水平差異極大。屬於這個類型沒有我們研究主要涵蓋的國家或地區,它的用戶主要是南歐國家,包括意大利、葡萄牙和西班牙。

包融型社會援助制度的代表是英國,但也包括日本、新加坡、香港和台灣等東亞國家及地區。在盎格魯撒克遜(Anglo-Saxon)的傳統,整個社會保障制度的設計都是以需要為本,要針對性地提供援助,因此極之依賴經濟審查,經濟審查可謂是包融型社會援助制度的主要特色,他們往往亦結合較嚴謹的准入資格要求。

 

分類方法三:自由型、保守型及社會民主型

另一個學術上常用的分類方法 [4]是:

- 自由型(liberal regimes):主要依靠經濟審查的援助,全民津貼及社會保險都較少和水平都較低;視社會援助為需要(needs)。

- 保守型(conservative)或社團主義(corporatist)型:主要依靠社會保險,中等的社會援助的開支;

- 社會民主型(social democratic):高津貼支出,尤其是全民性津貼。視社會援助能權利(rights/entitlement)。

 

自由型社會保障

自由型社會保障體系主要的目的,是為不能在勞工市場中獲得足夠生活所需的人士維持最基本的生活標準。它們的社會保障政策的目標並非減少收入不平等或者維持受助者的社會生活。屬於自由型社會保障的國家及地區包括:美國、英國、香港、新加坡等 [4]。這類型的國家的社會援助制度的主要特點是:

  • 主要針對有需要的家庭,因此援助水平分為兩個級別;

             a. 值得幫助的貧窮戶;他們被視為基於某些合理理由而較難以在勞動市場取得成功,包括可能是

                殘疾、老年或者其他特殊情況;及

    b. 不值得幫助的貧窮戶;他們是那些被視為有能力在勞動市場中得到成功,因此所得到的社會援

        助水平較低;

  • 失業援助只是與失業前收入暫時掛鉤,之後就會降低到最低水平。
  • 任何全民性津貼的水平都很低。

 

保守型社會保障

保守型社會保障體系的目的是維持住戶的社會生活,方法是為所有人在提供收入穩定的保障。德國、法國和意大利是我們考察的國家中屬於這類型的成員 [5]。她的主要特色包括:

  • 只對少數的極有需要的家庭作針對性的援助;
  • 入息替代率一般比自由型體係為高,因為援助水平與之前入息掛鉤。
  • 制定政策時考慮家庭和社會網絡的文化傳統。
  • 積極干預教育及就業培訓,但不保證就業權。


社會民主型社會保障

社會民主型的國家的製度目的是社會公平及團結。瑞典及其他北歐國家(荷蘭、挪威、芬蘭及丹麥)是這類型的代表。她們的特點是:

  • 有較高水平的全民性津貼;
  • 個人而非家庭作為受助單位;
  • 社會保險及社會援助的水平都不與以往入息掛鉤;
社會援助制度的要素

1. 個人、家庭與社會援助的責任劃分

  • 社會援助制度的出發點是基於人與人之間的互助團結,還是集體團結應該在家庭團結不能提供足夠的幫助之後? 
  • 例如德國和日本都明確要求直系及某些指定關係的家庭成員互相幫助,家人的收入劃入經濟審查範圍。但在瑞典,所有個人視為獨立個體,每人都可以獨立於家人取得社會援助。


2. 選擇性和針對性

  • 誰人有權接受援助? 是社會中任何收入低於某一水平的成員,還是只有某些類別的人士才有權?
  • 符合援助資格的收入水平該是多少,如何訂定,如何計算?那些資產和收入是計算入內,那些(如自住房產)是可以豁免? 瑞典是眾多國家和地區中計算資產及收入最多的。
  • 制度的財政預算如何制定?是否有一定限額?在瑞典等北歐國家,法律規定必須及時足額提供援助予所有合資格的申領者;其餘地區如英國、香港等地在原來財政預算用清時,必須額外申請撥款。在意大利南部一些城市更在預算用完後,當年不能再發放援助。日本更索性不容許有勞動能力者申請社會援助。


3. 各級政府的權責

  • 何級政府負責訂定援助水平? 地方政府的角色是什麼,有何權責?
  • 例如在法國,援助金的水平由中央政府制定,在北歐國家包括瑞典,由法律規定援助金水平的方程式,在南歐國家地方政府的酌情權最大,能夠訂定援助金水平和分發方法。 


4. 援助金水平

  • 援助金水平多高? 制定時考慮什麼因素? 領取時限多長?
  • 各國的援助金水平差異甚大,但一些現金援助水平較低的國家都有較好的實物和服務援助,如香港的廉租公共房屋、免費醫療等。歐洲各國的援助金水平比英美和亞洲各都高。事實上如在法國和瑞典,社會轉移支付佔整體的稅前收入的40%,但在美國祇佔12%。而對有兒童的家庭,法國、德國、瑞典、英國和日本(較高收入條件)的援助水平明顯較高,因為她們都設有家庭津貼。

    各國的社會援助制度的設置差異甚大。在表二可見,各國的最低收入保障制度在製度援助的基線(中央或是地方)、援助水平的高低及執行時考慮的因素都有相去很遠。

 

最高金額 (平均工資%*)

收入基線的製定

經濟審查方式

户主

户主丈夫/妻子

子女

不列入計算的入息

額外收入扣減比率

不列入計算的其它津貼

法國

20

9

0-9

中央

100%

家庭/房屋

德國

11

9

5-10

中央

100%

家庭

瑞典

16

11

7-12

中央指引

-

100%

 

英國

14

8

10

中央

100%

房屋

美國

5

4

4

中央

100%

EITC

日本

24

13

6-7

地方

100%

-

新加坡

 

 

 

中央

100%

-

香港特區

 

 

 

中央

100%

房屋

台湾地區

 

 

 

中央指引

100%

 

*指當地製造業工人的平均工資。

Source: OECD (2004) Benefits and Wages

 

5. 重投勞動場的動力

  • 社會援助制度應該如何避免挫傷工作動力,避免福利依賴症? 受助人要有那些義務?
  • 社會援助制度有否鼓勵受助人重新投入勞動市場?
  • 例如受助人是否要定期證明自己在積極求職,或者接受安排參加公共服務,又抑或接受再培訓。法國、英國、瑞典、美國等國甚至提供資助,讓私人公司聘請受助人。受助人一般無權拒絶這些求職、公共服務、再培訓或者資助的職位。亦越來越多國家(如英國和美國)
社會援助制度的管理與執行

1. 中央地方政府分工

在德國、瑞典、日本和美國, 地方政府在社會援助制度的財政及行政上都扮演重要角色。但在法國和英國,社會援助制度的財政來源及大部分的行政工作都由中央政府一力承擔。但即使在地方政府較吃重的國家,地方政府也會得到中央財政資助 [7],不少以配套資金形式下撥。在瑞典國家資金是將社會援助制度連同其它政策目標作為一筆預算資金下撥,市政府有權由自己的稅基中另外撥款加入中央撥款。

 

各級政府分工時,都面對控制開支的難題。設計社會援助資金投放時,有兩種工具:

a.制度誘因:控制地方提供者的財政投入和支出

制度誘因可以通過官僚監控,但更重要的方法是通過財政機制,保證地方提供者負起應付的責任。大部分國家都使用配套資金及部分條件性的一筆過撥款,美國部分州更是實行全部一筆過撥款的方式,要地方政府為額外的申領全數負責。這裡值得提到不屬於我們考察範圍的荷蘭,她以往實行按人頭撥款制度,保證地方政府可以報銷所有社會援助的開支,雖然她已經改成用一筆過撥款,但舊制度已經令荷蘭的社會援助開支高踞難下。

 

b. 誘因與壓力:控制受助金額和領取援助的時間

政府有多種方法提供誘因或者施加壓力,令社會援助的受助者減少受助金額和縮短領取時間。例如可以減低受助人因就業獲得報酬而需要扣減的援助金額,或者提高給與他們的稅務優惠(如減少社會保障稅供款)。一般而言,援助水平較高的國家如瑞典都會使用在申領階段多設關卡等方法。而援助水平中等的國家或地區則比較著重通過社工的服務令受助人投入勞動市場,或者至少投入工作福利(如參加義務工作等)。當然各國的文化、傳統和經濟情況,也很影響她們如何提高社會援助制度的效率和控制費用。

 

2 申領及審批程序

各國的社會援助制度的行政管理制度,由於牽涉到地方的操作,因而差異巨大,也較難簡略描述。在本報告第二部分,我們報告了部分國家和地區一些申領及審批社會援助的細節。西諺有云“魔鬼在細節裡”(the devil is in the details),申領及審批等行政管理的手法可以很影響社會援助制度的成功率。

社會援助制度的最新發展

各國的社會援助制度都面對兩大挑戰:

  • “養懶漢”理論或者說是社會援助對工作動力的影響
  • 社會排斥或者所謂的“新貧窮”,她們不少是因為勞工市場的變化、人口及家庭結構的轉變而出現。


工作動力

由失業率的高企令各國都討論到社會援助的設置,尤其是給與有勞動能力的成年人的,是否因為製造不積極投入勞工市場的動機而要為高失業率而負上責任。各國都關心這個學者稱之為“福利陷阱”的情況,因為它不但會使社會福利的開支不斷膨漲,也會使社會生產力受損。

失業人士在失業期間得到的援助越高,找工作的動力自然越低。因此各國的有關討論也很一致地集中在津貼的水平,期限和附加的條件等,如何可以減少對長期失業的影響。但與此同時,由於人口和家庭結構的變化令社會越來越多單親家庭和單身年青人的一人家庭,而全球化和經濟轉型也帶來社會的經濟結構與勞工的知識和技術結構的不配合,令這個失業與社會援助的討論題目複雜化,牽涉到兒童照顧、教育和再培訓等問題。

在有關工作動力的討論中有以下主要題目:

  • 領取津貼的時限:在以往各國的社會保險制度都有時限,在領取一定時間後,領取的水平會下降到社會援助的水平。但社會援助制度一般沒有設定最長領取時間奧地利、丹麥和意大利對年青人領取社會援助一直設有最長時限,但近年有關辯論變成十分常見。
  • 求職要求:各國的社會援助制度都要求領取社會援助者積極求職,部分更訂定嚴格的標準,以評定受助者是否真正積極求職。各國都容許單親家長在子女在一定歲數前,毋須工作。在美國部分州分,一般援助金制度並不接受有工作能力的單身成年人或者無子女的夫婦申請,它們假設這些人士應該在勞工市場中賺取維生的工資。
  • 津貼水平:各國的社會援助水平一般不容易計算,因為除了現金津貼,有不少附帶的非現金津貼和優惠,如醫療和教育等方面收費的減免,房屋津貼或者可以租住廉租房,這些附帶優惠的價值往往比現金津貼的要高。
  • 社會保險與社會援助的水平差異:在美國、英國、日本等,社會保險如失業保險的水平要遠比社會援助的高,用意是令人更願意投入工作。但在香港沒有社會保險,通過提供這種水平差異來鼓勵更多社會援助受助人投入市場的做法就無法實現。
  • 培訓機會:幾乎所有國家及地區都為因失業而領取社會援助的人士提供密集的職業培訓及求職服務。很多國家的社會援助制度改革都由增加職業培訓,要求受助人參加開始,受助人在受訓期間,可以同時領取援助金。
  • 將津貼由發與家庭變成發予個人: 這是由於部分人由於擔心個人找到工作後,會令全家不能領取社會援助,因而不願投入勞動市場。加拿大及澳洲開始這方面的措施。
  • 就業條件性津貼: 英國發放一次性津貼給與求職者,英美兩國都給與低工資工人額外津貼,方法是定期補助及每年的稅務優惠。
備註

[1] 如世界銀行的“社會安全網”專題網站 http://www1.worldbank.org/sp/safetynets/

[2] It is only in the Netherlands that protected persons contribute more to contributions than their employers. This 10% difference is quite considerable since in all other countries, employers contribute almost twice as much as protected persons.

[3] 各國的貧窮人口計算,是以收入在同等人數住戶的中位人均收入的50%或以下的人口計算。

[4] Eardley, et al, the most comprehensive OECD SA study, uses seven groupings, rather than Espring-Anderson’s three. However, Allan and Scruggs’ study on European social protection policy regimes finds evidence that Espring-Anderson’s classification still holds.

[5] 也包括加拿大、澳洲、紐西蘭等所謂英語區國家。

[6] 另外包括奧地利及比利時。

[7] 在歐洲國家中,意大利是一個例外。