长期以来，教育投入不足一直是困扰我国基础教育发展的难点问题， 特别是面对农村税费改革以後，农村义务教育投入以财政拨款为主， 以农村教育费附加丶教育集资和学生杂费为辅的多渠道投入的基本格局将发生重大变化， 财政拨款（外加杂费收入）成为教育投入的单一渠道， 而各级财政对教育投入的分担体制尚未建立，由此可能造成农村教育投入的「空挡」。 因此，如何完善我国义务教育投资体制更成为社会广泛关注的问题。
由中央教育科学研究所比较教育研究中心完成的「九五」教育部重点课题「中外普及义务教育难点问题研究」， 对中丶美丶法丶德丶日等13个发达国家和发展中国家义务教育投资问题， 进行了较为广泛的个案研究和深入的综合比较研究，总结了各国义务教育投资的一般经验或基本原则， 并据此对完善我国义务教育公共投资体制提出了颇具建设性的意见。 课题负责人丶比较教育研究中心主任高如峰研究员日前接受了记者的采访。
自从欧美国家率先於19世纪下半叶开始普及初等教育以来，义务教育已经走过了百馀年的历程。 今天，当人类迈入21世纪之际，全球192个国家或地区中已有170个宣布实施义务教育。 世界各国在普及义务教育过程中，曾遇到过种种困难与挑战， 其中最棘手的问题就是义务教育投资，主要涉及义务教育投资制度丶 教师工资制度以及特别扶持制度等三大方面。各国在长期实践中逐渐积累了经验， 并形成了各自的具有丰富内涵的义务教育投资体制。
不仅在美国丶法国丶德国丶日本丶瑞士丶俄罗斯等发达国家， 而且在印度丶韩国丶印尼丶埃及丶肯雅等发展中国家， 来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%-90%左右。 这充分体现了义务教育应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则。 以政府公共经费负担义务教育的重要意义在於，能够通过政府公共资源的再分配， 排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展， 并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。
各国政府公共经费的来源主要来自於各级政府的税收，但在筹措方式上存在三种不同模式： 从政府财政总收入或财政预算中划出一定比例，而不开徵用於教育的专门税种； 把某些特定的税收收入作为义务教育公共经费的来源；财政预算与专门税收二者并用。
研究表明，不少国家在实施义务教育的最初阶段，即19世纪末和20世纪初， 也曾采取过由地方当局独立开徵教育税的方式筹措义务教育公共经费， 但由於其具体操作上有一定难度，以及在二战结束後的半个世纪以来， 义务教育已愈发成为各国的一项非常重要的公共事业，因此在当今世界， 大部分国家多采用第一种筹措经费的方式，即将包括义务教育在内的公共教育经费直接纳入各级政府的年度财政预算之中， 从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分，使义务教育公共经费全部来源於普通税收。
从管理体制上看，世界上无论是分权国家还是集权国家，各国对教育大多实行分级管理。 作为基础教育重要组成部分的义务教育，多由基层地方政府主管， 但其公共投资则由各级政府共同负担，中央或较高层次的地方政府甚至负有更大的投资责任。 如美国的初等义务教育由地方学区主管，而对义务教育的公共投资主要有州和学区共同分担。 德国初等义务教育由市镇管理，对其公共投资则由中央和市镇政府共同分担。 这种共同投资的体制，对於促进一国内不同地区义务教育能够比较均衡的发展， 起着关键性的保障作用。
研究表明，美国丶法国丶德国丶日本在19世纪末推行义务教育之初， 都曾将义务教育公共投资的责任全部转嫁到基层地方政府。当时出现的普遍问题是， 这种低重心的投资体制给基层地方财政造成沉重压力，甚至使地方财政长期处於贫困状态， 而义务教育的推进则困难重重。面对困境， 各国采取的对策是适时调整和改革公共投资体制的内部机制， 加大中央和高层次地方政府的投资责任，使政府投资主体的重心上移。 总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局， 使中央财政和州丶省丶邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任， 成为投资主体。
在世界各国，教师工资历来是义务教育公共经费的最主要支出，一般达到政府公共投资的80%左右。 许多国家在实施义务教育之初，曾将义务教育视为基层的责任， 并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种作法不仅给地方财政造成很大负担， 而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题，各国相继调整了教师工资的管理筹措体制， 采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中，由中央和高层次地方政府分担主要责任。
在法国丶泰国丶韩国丶埃及等国，均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算， 由中央财政独立负担。日本的国立学校教师工资全额由中央财政独立负担， 地方学校教师工资由中央和都道府县财政各负担一半。 德国和印度义务教育教师工资全额由州或邦财政独立负担。美国教师工资虽然由地方学区支付， 但由於地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款， 故实际上教师工资是由州和地方学区共同负担的。
研究认为，实行集中或比较集中的教师工资管理体制，教师工资由中央和高层次地方政府承担， 不仅切实保障了教师工资的发放，而且能在全国或全省范围内为义务教育教师创造一个大体相当的福利条件， 从而保证教师队伍的稳定。
义务教育就其性质而言，是一种以国家强制力推行的教育， 其宗旨在於在一国范围内实现基础教育基本均衡的发展， 并为全体适龄儿童少年提供较为平等的受教育机会。据此，各国在长期实践中， 形成了各自针对处境不利地区和群体的特别财政支持制度，主要包括以下措施：
其一，国家实施免费义务教育，即义务教育的全部费用支出均由政府公共经费承担。 这一措施使义务教育为全体适龄儿童少年，特别是为处境不利儿童少年提供了接受教育的平等机会， 使教育成为一项全体民众均能享受的基本的公共服务。 当一国的财政能力不可能承担全国范围内的免费义务教育时， 一些国家的免费义务教育首先从经济落後的处境不利地区开始，并遵守社会贫弱阶层优先， 初等教育优先的原则。
其二，国家建立有效的政府财政转移支付制度，帮助处境不利地区达到一定的义务教育财政水平， 以使义务教育能够在不同发达地区得到较为均衡的发展。
其三，国家为处境不利的贫困学生就学提供直接财政援助，主要包括设立政府助学金， 免费提供课本和学习用品以及交通丶午餐补助等。
当人类迈入21世纪之际，中国普及义务教育已经走过了15年的历程， 并在我们这样一个社会经济发展极不平衡丶国家财力严重不足的国家取得了重大进展。 但毋庸置疑，20世纪末所实现的在85%人口地区「普九」仍是低水平的， 其办学基础设施条件丶投资水平及师资状况仅能满足最低的标准； 在一些已实现「普九」的二片丶三片地区，「普九」的基础并不牢固， 政府公共投资的保障机制尚不健全，县丶乡丶村分级办学的投资责任没有或无法落实。 特别是在贫困地区，由於经济社会发展水平低，可供投向义务教育的资源严重匮乏， 至今尚未建立起稳定可靠的政府义务教育公共投资的健全体制。 而在我国经济社会发展最薄弱的15%人口地区，依据现行以县丶乡丶村作为主体的投资体制， 要在2010年实现「普九」仍是一项极其艰巨的任务。
80年代中期以来，我国义务教育投资来源，从原来国家投资的单一体制逐步形成目前的以国家财政性教育经费为主， 来源渠道多元化的投资体制。其来源渠道可概括为财丶税丶产丶费丶社五项， 其中前三项分别指政府财政预算内拨款丶教育税附加和中小学校办产业收入，属於国家财政性教育经费， 即公共教育经费。其馀两项为学生杂费收入和社会集资与捐资助学收入。
我国公共教育经费总量一直处於严重短缺之中。长期以来，我国以只占世界约5%的公共经费， 支撑着拥有世界学生总数25%的庞大的教育规模。因此， 我国教育经费的许多重要指标均远远低於世界平均水平，甚至低於发展中国家的平均水平。 90年代以来，我国财政性教育经费占GNP的比重一直徘徊在3%以下， 从1991年的2.85%降至1996年的2.74%，後回升到1999年的2.79%，但与4%的目标仍相距甚远。 而在1991年，同一指标世界平均为5.1%，发展中国家平均为4.1%， 联合国教科文组织呼吁世界各国在2000年应实现6%的目标。
由於国家公共教育经费总量短缺，而且投向义务教育的份额偏低， 我国义务教育公共投资一直停留在低水平上。研究人员认为，义务教育较之非义务教育， 具有体现教育公平的基本特徵，由此义务教育经费理应更多地依赖於国家财政， 这是世界各国的通行做法。但我国义务教育总经费中财政性经费所占比例严重偏低， 甚至低於高等教育。1996年这一比例仅为74。58%，而国际通常比例则在85%以上。 投资体制不尽合理，政府投资主渠道的投资力度不够，是我国目前义务教育公共投资体制的最大问题。
据记者了解，安徽省属已实现「普九」的二片地区，2000年进行农村税费改革试点， 取消教育费附加和教育集资後，全省教育事业经费每年减少大约10亿元。 根据中央和省里有关税费改革的规定，教师工资丶中小学危房改造资金均由财政预算安排。 但事实上乡镇财政根本无法支撑庞大的义务教育，义务教育投入不足的问题更加突出。
「普九」的突击性以及地区间发展的不平衡性， 使得当前我国普及义务教育面临着巩固与发展的双重任务，需要政府在一个相当长的时期进行坚持不懈的努力， 而建立健全的政府义务教育公共投资制度是完成这一双重任务的关键所在。 由此，课题组在深入探讨各国义务教育公共投资现状及总结国际经验的基础上， 对完善我国义务教育公共投资体制形成了一系列政策性建议。
在我国，公共教育经费因国家资源不足而受到限制是事实，但同时也存在一个公共教育投资战略重点的选择问题。 为在全国范围内完成「普九」这一国民教育最重要的基础工程，当前急需完善现行义务教育公共投资体制， 强化政府依法保证义务教育公共投资的责任和行为，把更多的公共资源配置在义务教育这一较低层面上， 建立起义务教育经费由各级政府共同分担，非义务教育由政府丶社会丶个人分担的机制。
为此，必须实现两个指标的转变： 一是改变当前义务教育总投资中政府公共投资（主要包括政府预算内经费和教育费附加）所占比例过低的状况， 使义务教育总投资中政府公共经费所占比例由当前的72%（1998年）左右提高到85%以上的国际一般水平。 二是在中央丶省丶市县丶乡镇各级政府义务教育公共投资中，必须重点强化中央和省级政府的投资责任， 改变当前上述两级政府在义务教育公共投资中比例过低丶作用微乎其微的状况。 据有关统计，1997年中央本级财政投向义务教育的资金仅占全国财政性教育经费（即公共教育经费）的0.5%。
为了实现上述转变，国家应制定义务教育最低财政标准，对低於最低财政标准的县乡， 则由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持， 以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力， 提高中央和省级政府对义务教育的财政供给能力， 使中央和省级财政在义务教育投资中发挥实际作用。
中国是一个发展极不平衡的国家，人均GNP在县与县之间可以相差数十倍。 当前在广大农村统一实行的县丶乡丶村三级负担义务教育公共经费的体制， 显然无法有效保证农村贫困地区义务教育公共经费的可靠来源。因此， 建议国家实行中央丶省丶县丶乡四级共同分担义务教育公共经费的新机制， 其核心是加大中央和省级政府对农村贫困地区义务教育的分担责任， 可以采取财政转移支付或专项补助方式加大中央和省级财政对贫困地区义务教育的投资比重， 从而减轻贫困地区义务教育公共投资的财政压力。
这种分担机制的具体分工责任是，对列入「普九」规划的国家级和省级贫困县， 由中央丶省丶县丶乡四级政府共同分担公共投资责任。根据义务教育最低财政标准， 对超出贫困县支援能力的义务教育事业费部分，国家级贫困县可由中央财政保证， 省级贫困县可由省财政保证，基本建设费则由县丶乡两级按比例分摊。 对上世纪末未能完成「普九」的全国15%人口地区， 建议义务教育事业费全部由中央和省两级财政按比例共同分担， 以彻底减轻最贫困县的财政负担，县级财政只负担基本建设费。
教育费附加在我国现行义务教育公共经费来源中， 是仅次於政府财政预算拨款的第二大经费来源渠道，但由於教育费附加只属於准税性质， 其徵收丶管理丶使用规范强度不够，不仅徵收率较低，且被挪用现象时有发生。 以正税替代教育费附加有两种方案，其一，开徵独立的教育税，专门用於义务教育， 以补充政府预算内教育经费的不足；其二，将教育税附加并入新的农业税中， 并从其中划出一定比例用於乡丶村两级义务教育的需要。
应特别指出的是，在当前的农村税费改革中，把教育费附加并入农业税已经在安徽省进行了试点， 农村教育经费来源面临的这种结构性变化引起人们广泛的关注， 政府必须对新的农业税中用於教育的经费比例作出规定，并应使其高於现行教育费附加的徵收水平。 否则，基础本不牢固的农村义务教育将出现整体性危机，中国整个义务教育事业将会出现大倒退。
要从根本上解决农村教师工资拖欠问题，必须改革现行农村教师工资的发放体制。 除一些发达地区外，全国大部分农村地区都应将义务教育教师工资发放的责任适度集中， 由乡一级上移至县一级。同时，教师工资应与地方公务员工资同步，实行财政统一发放。 对於贫困县，应将保障教师工资的责任进一步上移，建议中央和省级财政加大扶持力度， 由中央财政负担国家级贫困县丶省级财政负担省级贫困县教师工资超出当地支付能力的部分； 对於经济社会发展最薄弱的15%人口地区，义务教育教师工资应全部由中央和省级负担， 以彻底减轻最贫困县的财政压力。
家庭贫困仍是义务教育阶段学生失学辍学的首要原因， 政府应当义不容辞地承担起对贫困学生直接资助的责任，而不应将这一责任推给社会。 实施《义务教育法》，强制适龄儿童接受义务教育和向贫困学生提供资助， 是政府应当同时履行的责任和义务。因此， 建议各级政府认真履行义务教育法中关於「国家设立助学金帮助贫困学生就学」的规定， 尽早在全国范围普遍建立政府公共经费负担的政府助学金制度，使贫困学生受到政府的特别关注， 并获得较为充分的经费资助。
教师人力资源利用率是义务教育公共投资效益的首要方面，各级政府必须根据学龄人口变化趋势， 对教师的初级培训和招聘进行需求趋势规划，实行总量控制，以避免师资出现供大於求而无端增加财政负担。
简化义务教育学校内部管理层次和行政结构，严格核编控编，同时建立严格合理的教师分配丶 调动和流动制度，解决当前因城镇教师普遍超编丶边远农村教师严重不足， 且馀缺不能有效调节而造成的教师资源配置不当问题。
此外，在对城镇过密的学校布局进行调整丶撤并的同时，人口分散的边远农村地区学校的设置， 必须遵循因地制宜丶从实际出发丶方便学生入学的基本原则，以灵活多样的办学形式， 满足儿童接受义务教育的基本需要。
