1986年4月12日第六届全国代表大会第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》， 以法律的形式确定义务教育的新体制。该法规定，「实施义务教育所需事业费和基本建设投资， 由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证」，同时又提出了「地方负责，分级管理， 谁办学谁掏钱」的办学原则。到了1989年，国家进行财政体制改革，在乡一级建立财政， 其中包括教师薪金在内的支出放在乡一级财政上，这项改革便强化了「谁办学谁掏钱」的办学原则。 1992年公布的《义务教育法实施细则》，进一步明确以地方为主负担教育经费的特徵。 这样便形成一个推行义务教育的扭曲现象，便是中央和省级政府掌握了大部份财力， 但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；乡镇财力薄弱，却承担了绝大部份义务教育经费。 此外，政府为了保证教育经费来源，自1985年开始容许全国地方政府徵收「教育费附加」， 1985—1999年间向农民提取的「教育费附加」总额超过1100亿元， 1993─1999年间向农民徵收的「教育集资」超过516亿元。（张玉林2002） 但这种「三级办学，两级管理」的体制在20世纪90年代中期引发的问题日益凸现。 加上「分税制」和农村「税费改革」的推行，许多地方乡镇财力有限， 尤其是贫困地区的乡镇政府，更难以支撑义务教育的发展；学校的办学经费得不到保障， 向农民徵收的「教育费附加」不规范；教师工资拖欠，学校房舍缺乏维修等。 这便把理应由各级政府丶社会和家长共同承担的义务教育经费和责任转嫁给农民和乡镇， 结果便造成乡镇农民沉重的负担。在这种背景下，新的农村义务教育管理体制就呼之欲出了。

2001年5月29日，《国务院关於基础教育改革与发展的决定》中提出，农村义务教育管理体制， 「实行在国务院领导下，由地方政府负责丶分级管理丶以县爲主的体制」， 简称「以县爲主」的管理体制。2002年4月26日， 国务院副总理李岚清提出要确保所有地区农村义务教育都要按照「以县为主」的管理体制运行。 调整和完善农村义务教育管理体制的关是要实现两个转变， 即把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府的责任从以乡镇爲主转到以县爲主。

中国国务院办公厅在2002年5月16日发出了《关於完善农村义务教育管理体制的通知》， 要求各级人民政府确保新的农村义务教育管理体制在这年全国运行。《通知》要求， 各省丶自治区丶直辖市必须在所属的所有国家扶贫开发工作重点县的农村小学和初中实行「一费制」收费办法， 不得以任何藉口推辞或不实行「一费制」。2002年「一费制」收费标准为每年每学生农村小学160元， 初中260元。收费不得提高，各省人民政府不得抬出新的农村中小学收费专案。

李岚清（新华社，2002）进一步完善农村义务教育管理体制，重点要办好以下几项工作：

1. 建立稳定有效的农村义务教育经费投入保障机制，做到「三个确保」， 即确保按时足额丶统一发放教职工工资，确保农村义务教育学校公用经费， 确保农村中小学危房改造经费。
2. 加大监管力度，建立公示制度丶举报制度和责任追究制度，保障农村义务教育经费落实到位和有效使用。
3. 进行税费改革的地方，要采取有力措施，切实保证农村义务教育经费高於改革前的水平。
4. 帮助贫困地区积极发展现代远端教育和电化教育，享受到优质教育资源，实现义务教育的跨越式发展。
5. 加强教育对口支援工作，大力开发经常性的助学活动，资助家庭经济困难的学生完成学业。

新体制运行一年之後，据新华社的报道说，全国已有75%的县市实行统一发放教师工资。 2003年已有近99％的县（市丶区）将农村中小学教职工工资管理收到县， 近96％的县（市丶区）将农村中小学校长丶教师人事管理权收到县。（新华网，2003）。 在以县为主的农村义务教育管理体制下，在县一级的行政区域内调动教育资源， 较原来的制度有利於提供农村教育资金和减轻乡镇政府和农民的负担。在1995年， 各级政府对农村教育经费投入共300亿，占农村教育总投入的50%以下；2002年， 各级政府对农村教育经费投入990亿，占农村教育总投入的 78%； 使农村教育由更多地依靠农民办转到依靠政府办。在「以县爲主」的管理体制下， 各级政府在很大程度上做到了四个确保，即确保农村义务教育的投入不低於税费改革前的水平， 确保农村中小学教师工资发放，确保师生安全，确保农村中小学校公用经费（袁桂林，2004）。

相对於旧制度，「以县爲主」的管理体制有着四大的优势：（袁桂林，2004）

1. 各地党政领导部门重视农村教育，出台了一系列政策措施。
2. 教育经费由县统筹，在很大程度上缓解了农村教育经费紧张状况。
3. 积极调整学校布局，提高办学效益。在县域范围内农村中小学校结构布局，重新规划调整。既提高了办学效益，又缩短了基建战线，缓解了教育投入的压力。
4. 稳定教师队伍，提高教师素质。各地教职员工的人事管理权收归县里以後， 多数地方实行了教师竞争上岗和待岗制度。对於暂时没有得到聘用的教师实行待岗制， 即待岗储备，发给基本工资，安排学习进修。既调动了教师教书育人的积极性， 又储备了力量。此外，「以县爲主」管理体制对调剂丶任用丶配备学校领导班子的回旋馀地更大了。

不过，「以县爲主」的管理体制是在「税费改革」前提下推行的， 县一级财政收入实际上便决定了新制度在县内推行的成败。除此之外， 一些新旧制度交替所引发的问题也对实行「以县为主」的新的管理体制的县级政府产生负面影响。

一. 有些县级政府财力依然薄弱

在中丶西部地区许多县，由於县级财政难以支撑所应该分担的教育投入义务，所以仍旧诉求於乡镇， 将乡镇教育费附加，经过县财政周转，再下发到各乡镇，爲教师发工资。还有些地区的县， 税费改革中，农村教育费附加和各种集资被取消後，农村义务教育经费大幅度减少， 使农村义务教育的支出就更加严峻。（袁桂林，2004）例如2000年安徽省农村税费改革试点後， 全省全年农村两税及附加总额爲37.61亿元，比改革前的49.25亿元减少11.64亿元， 减幅达23.6％，加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民的税费负担减少11.9亿元， 农民减负效果明显。但同时政府的收入也减少，中央转移支付11亿元外，硬性缺口5亿元。 税费改革前，农村义务教育经费主要来源於三方面：即乡级财政拨款丶教育费附加和教育集资。 安徽省这两项约为11 亿元。税费改革後，这11亿没有了。2000年， 安徽全省乡镇可用财力为46亿元，但当年全省乡镇供养的66万人员工资即达49.5亿元。 因此，教师和学生同时流失；由於经费紧缺，学校不得不向家长要钱，导致「乱收费」回潮。 在一些乡镇，初中生辍学率已超过10%。此外，农村费改税後，湖北省义务教育投入也下降14亿元， 四川下降12．37亿元。（张谋贵，2001杨东平，2001张玉林，2002）因此， 税费改革使农村义务教育经费大幅度减少，也直接影响到县级政府的财政收入， 尤其是一些第二丶三产业比例不高的县，财政收入更加严峻，这便妨碍「以县为主」的管理体制的有效推行。

二. 「分税制」财政体制削弱县级财政

现有中国的「分税制」财政体制下，县级财政所占份额很小， 加上乡镇级财政也只超过全国财政收入的20%，中央政府占51%，省和地市两级占27%。 在现有的2109个县级行政区域中，财政收入超亿元的县不足600，包括574个国家级贫困县在内， 财政补贴县多达1036个。（张玉林，2002）一些县全年的财政收入甚至不够用於教育的支出。 因此，绝大多数县级财政根本无法担当教育经费投入主体的责任。 另外，「以县爲主」其中一个关键是，中央政府及省级政府的财政依然排除在农村义务教育上， 但两者却仍然掌握大量财政收入。而且「以县爲主」仍然没有摆脱教育上城乡分割的格局， 因爲县级行政区域仍然属於 「农村」，从乡镇爲主到「以县爲主」， 只是在农村内部调整教育资金的汲取和分配方式，并不能从根本上改善农村教育的基础条件， 缩小的城乡教育差距。长远来说，「以县爲主」的教育财政根本无法拉近城乡教育的距离。

此外，中央政府试图通过加大财政转移支付援助贫困地区教育以解决「以县爲主」後农村教育财政薄弱的问题， 这些努力远远不够：「十五」期间总的投入额度只有330亿元， 包括总计50亿元的「国家贫困地区义务教育工程」资金；每年50亿元用於中西部贫困地区中小学教师工资发放的专项资金； 30亿元的「中小学危房改造工程」资金（2001-2002年）。 这些资金只相当於数年之前国家和地方政府一年内对农民收取的「教育费附加」和教育集资的收入。 而即便将所有资金——不再出现中途截留——都用於国家级贫困县， 每县每年能够分得的部分也只有1000多万元。（张玉林，2002）

三. 县与乡镇协调不足

「以县为主」的管理体制推行之後，一些县级官员认爲，实行新管理体制， 加重了县级政府的负担。一些乡镇官员则认爲是一种解脱，普遍对於办教育的责任感没有了。 由於乡镇丶村既无权，又无钱，乡镇也不再过问改善办学条件的事。 （袁桂林，2004）一些乡镇仿旧按原有的体制管理义务教育，一些乡镇还处於等待观望状态； 还有一些乡镇虽然提出要实行「以县爲主」的管理体制，但没有实际行动。 已经实行「以县爲主」管理体制的县区，许多地方仅仅是将教师工资收归县管， 与完全建立「以县爲主」体制的要求还有较大差距。其次，部门之间权责难以协调。 实行新管理体制後，县级教育部门履行对农村中小学教师的资格认定丶招聘录用丶 职务评聘丶培养培训丶调配交流和考核等管理职能，农村中小学校长的选拔丶任用丶 培训丶考核丶交流由县级教育行政部门归口管理。但这些政策在一些县区难以执行下去。 校长和教师的管理职能归於不同组织部门，有的在人事部门，有的在宣传部门， 这种管理情况是阻碍义务教育改革的大问题。（朱选朝，2003）不过， 管理体制的变迁只是程序上的问题，真正能够有效地推行「以县为主」的管理体制仍取决於县级政府财政的支援。

四. 农村教师队伍状况仍然令人担忧

据统计，2002年底全国有24个省市总共拖欠教师工资154.41亿元，主要在农村。 目前农村仍有几十万名代课教师。农村学校工作条件差，教师接受继续教育机会少， 致使农村中小学骨干教师大量流向城市。而师范院校的毕业生不愿意到农村中小学任教， 造成农村中小学教师数量不足，等等。这些问题，「以县爲主」的管理体制根本无能力解决。 （袁桂林， 2004）

五. 巩固「普九」成果留下的问题

农村巩固「普九」是负债的。「普九」负债是普遍现象。由於「普九」要达标， 各地不惜借高利贷购置设备，改造房屋，造成负债严重。湖北省「普九」欠债21亿元， 陕西省「普九」欠债15亿元，且债权不清。实行「以县爲主」後，乡镇推卸责任， 债权无人负责，以至校长被推上被告席。（袁桂林，2004）例如安徽很多中小学校负债累累， 全省教育欠债达20亿元。中小学形成负债的是「两基」达标借的债务。 如肥西县中小学负债达7000万元，税费改革後，政府是无法通过财政偿还， 学校也不能多收费偿还，这7000多元越滚越大，有时债务影响了正常的教学。 如肥西县洪桥中学负债从80多万，滚到100多万元，债主讨债，向法院起诉， 校长爲了学校债务三进法院，两次进看守所。（张谋贵，2001）由於农村义务教育欠债太多， 加上各地经济发展极不平衡，很多县财政过於困难，所以「以县爲主」的农村教育经费管理体制， 无法保证农村义务教育条件的真正改善。（张玉林，2002）

一. 改革「分税制」以确保稳健的县及乡镇财政

不管是乡镇为主或是以县为主的农村义务教育管理体制，财政薄弱均是农村义务教育运行的一大障碍。 在中国实施「分税制」财政体制下，县级财政和乡镇级财政只占全国财政收入的20%， 比中央政府占51%和省及地市两级占27%为少。因此，如何建立起稳健的县及乡镇财政成为「以县为主」农村义务教育管理体制成功的一大关键。

在「分税制」财政体制之下，从县财政与中央财政的关系看，县需要将75％的增值税和100％的消费税上缴中央财政。 而中央财政对县的补助主要有税收返还和数次机关事业单位增加工资补助。从这个关系来看，中央集中各地的增值税丶 消费税收入增量较多，地方得到两税增量的比重则下降幅度大。 例如湖北省襄阳县由1995年至2000年上缴中央「两税」总量一共25581万元， 中央税收返还分别爲14750万元；中央税收返还占上划中央「两税」比重5年下降了26个百分点。 不但如此，从县财政与省级和市级财政的关系看，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上， 又对县乡财力再次进行了集中。比如，河南省是「两税」增量的30％部分， 省财政分享15％，市级财政分享5％，县财政仅分享10％。江西省实行「八税共用」， 即资源税丶土地使用税丶印花税丶土地增值税丶个人所得税丶房産税丶 遗産税及证券交易税等八项地方税收中的40％爲省级收入，市级财政分享「八税」的10％， 县财政分享50％。这一来县的一部份税收也集中到省级和市级政府手上。 最後，在高一级政府集中下一级政府税收的情况下，导致最後一级政府即乡镇财政成爲最弱的一级财政。 例如在河南鄢陵县，由於县财政严重入不敷出，县不得不将农业税作爲县级收入， 挤占了一些原属乡镇税收范围的税源；由於大的税源上级政府都拿走了， 税收收入在乡级财政实际支出中的比重极低。（陈锡文丶韩俊，2002）

因此，分税制实际上是一种财力层层集中的一种税制，这迫使经济不发达的县丶 乡两级财政收入明显下降，使农村缺少相应的税收来维持和发展各项公共服务， 其中包括农村义务教育的经费。另外「以县为主」的农村义务教育管理体制仍定义在农村的行政区域上， 分税制已经把县及乡镇大部份税收上缴更高一级政府。 因此，「分税制」有必要进行改革以以确保稳健的县及乡镇财政去支持「以县为主」的农村义务教育管理体制的发展。

由於中央将主要税种增值税的75％划爲中央收入，而留给地方的只是一些徵收成本较高的小税种。 改革「分税制」财政体制以确保稳健的县及乡镇财政其中一个办法是降低「两税」即增值税和消费税的上缴比率。 由於中国各县收入不平均，降低增值税和消费税要以弹性和因地制宜的原则去处理， 徵收国家级贫困县和收入高的县的两税比率当然不尽相同。不过，降低「两税」的同时， 中央更要确保各县级政府有财力推行「以县为主」的农村义务教育管理体制， 必要时要加强对财力薄弱的县的转移支付。另外，省级政府和市级政府也应该降低对县级政府的税收集中， 省级政府和市级政府同样可以以弹性和因地制宜的原则去徵收一定比率的县级政府的税收。

二. 建立由中央政府丶省级政府丶市级政府丶县级政府和乡镇政府共同承担的农村义务教育管理体制

建立一个由中央丶省级政府丶市级政府丶 县级政府和乡镇政府共同承担的农村义务教育管理体制是确保农村义务教育稳定发展的办法。 如上述第一点所言，「分税制」使财政收入被层层集中起来， 但是却有上级政府财政支出全部或部分地下放给地方政府的情况，其中在农村义务教育上的支出最为明显， 中央政府和省级政府承担农村义务教育的责任不够。例如，湖北省襄阳县在1990—2000年期间， 教育经费总额爲136656.5万元，各级财政预算拨款55460万元，占40.58％， 其中乡级财政46919.6万元，占34.33％，县财政8540.4万元，占6.25％，省级以上专款150.5万元， 仅占0.1％。乡镇最弱的一级财政明显地承担着发展农村义务教育的责任。（陈锡文丶韩俊，2002） 这种「上级出政策，下级出资金」的情况，加剧了县及乡镇的财政困难。 由此可看出，中央政府分配到城乡的财政资源是明显不公平，城镇财政资源充足， 反之，乡镇财政资源却不足，「以县为主」的农村义务教育管理体制就更加难以推行。 因此，在进行上述第一点「分税制」改革的同时，必须建立起由各级政府共同承担的农村义务教育管理体制。

建立起由各级政府共同承担的农村义务教育管理体制具体的办法是： 首先，计算当年农村义务教育的经费，在以一省之内依据各级政府的收入规定省级政府丶 市级政府丶县级政府和乡镇政府承担一定的农村义务教育经费比率， 以最高一级政府承担更高的支出比率为原则，最後的经费缺口则由中央政府包底。 由於中国各省份经济收入不同，东部省份经济收入比中，西部省份为高。 因此，各省份承担农村义务教育经费的情况不同，由於东部省份经济收入较高， 其要中央政府包底的经费缺口比中丶西部省份低。由此， 中央政府的农村义务教育经费就更能够用得其所。

「分税制」的改革和建立各级政府共同承担的农村义务教育管理体制的实施可以切实地拉近城乡教育差距。 这对建立优良的农村教师队伍和完善农村学校设备有很大的帮助。

三. 加快立法以确立各级政府对农村义务教育的责任

国务院应该加快完善中国的义务教育法，只有通过法律的形式才能规范中央丶省丶市丶县丶 乡镇各级政府对农村义务教育的责任和义务。 中国城乡之间的巨大差别直接导致中国义务教育上城镇与乡镇之间的极度不均， 以往在没有完善义务教育法的情况下，财力薄弱的乡镇政府却负担了大部份农村义务教育的责任， 其结果便是农村义务教育办学条件差丶师资队伍不佳丶许多贫困农村的孩子因交不起学费而失学等。 因此不论是城镇或是农村的孩子，接受义务教育是所有中国儿童的权利。 教育不但是强国之本，也是提高国民质素的根本方法。 故此，国务院需要进一步完善中国义务教育法，从而确立各级政府对农村义务教育的责任和义务， 根本上改变农村的教育困境。

四. 建立监察和审查各级政府使用义务教育经费的制度

过去由於缺乏适当的监察和审查的工作，义务教育经费被挪用的情况经常发生。 因此，必须建立一个由国务院直接统辖的监察和审查的工作部门， 监察各级政府使用教育经费的情况。部门的监察工作可以包括：

1. 监督和审计各级政府使用义务教育经费的情况，以确保经费可以被充分的使用在义务教育上。
2. 监督下一级政府请求上一级政府转移支付经费的情况。这样除了可以范转下一级政府使用转移支付的情况，也可以保证包括义务教育经费在内的转移支付财政用得其所。
3. 扩大舆论监督。充分利用传媒机构监督政府对义务教育的工作情况，而且各学校有权对影响学校运作的政策提出意见。

禁止各学校学乱收费。监察部门可以配合各教育部门加强对教育收费的监督。

五. 精简架构，建立廉价高效的政府

中国各级政府事业单位和行政部门的人员过度膨胀已对公共财政构成巨人的压力。 中国政府现在拥有4000万干部，整体的人事行政支出占国家财政总支出的四成。 人员过多尤其表现在县乡政府机构上，例如泰和县1994年财政供养人员爲10276人，2000年爲13676人， 增加了3400人，年均增长4.9％。而襄阳县1993年全县财政供养人员爲16667人， 2000年已达34699人。（陈锡文丶韩俊，2002）故此，中国的行政管理费及薪金， 几乎占当地财政收入的80%-90%，只留下10%-20%去支持各项公共服务。 不但如此，中国国民供养政府人员的比率也很高，以全国人口记算， 平均32.5名国民供养一位政府人员，而且一些县级政府，例如陕西黄龙县， 平均9位农民要供养一位政府人员。政府人员的过度膨胀不单增加居民尤其是农民的负担， 而且还令包括农村义务教育在内的各项公共服务得不到适当的支援和发展。 因此，精简架构不但可以节省行政管理经费和提高廉价高效的政府，而且各项公共服务的经费也可以增加。

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